建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到国家战略的高度。这个总目标既是国家的治理学说，也是我国下一步改革的工作目标。长期以来，我们的话语体系中出现的大多是“管理”二字，《决定》则突出了“治理”二字，而且还强调治理体系、治理能力要实现现代化，这标志着党在执政理念与治国方略上实现了新的重大思想解放，成为《决定》的最大亮点。国家的治理是一个系统工程，各方面制度的相互协调，才能构建一个科学合理的国家治理体系，全面提高国家的治理能力和治理绩效。而实现这一总目标则要“整体推进和重点突破相促进，加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，同时要在法治的基础上正确处理国家与社会、政府与市场、中央与地方、政府行政与公众参与、经济效率与社会公平等关系。

随着我国市场经济中行为主体、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系日益趋向平等、双向、互动、协同。在从管理向治理转变、推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化已成为我国当前一个紧迫而现实的任务。高等教育作为国家教育体系的最高阶段，其自身担负的人才培养、科学研究、社会服务的使命使其在与政府、社会和市场的关系上具有不同于其他阶段教育的独特性。因此，推进高等教育治理体系和治理能力的现代化就成为我们目前迫切需要解决的重要课题。

一、中国特色高等教育治理体系的提出

中国特色高等教育治理体系的提出，代表着我国在新的时代背景下高等教育管理体制的与时俱进的变革。从“治理”的内涵看，全球治理委员会对治理是如此界定的：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。自20世纪80年代以来，世界高等教育改革的重点之一即在于治理政策的调整，主要趋势表现为减少国家的管控，强化大学的自主，引进更多的市场力量，讲求绩效责任，并且期待大学与社会有更多的合作。

当前我国高等教育已经进入中等程度大众化阶段。1998年，我国共有高等院校1022所，本专科在校生340.87万人，到2012年，我国高等院校已达2442所，本专科在校生2391.32万人；1998年普通高校本专科全日制在校生平均规模为3335人，2012年达到9675人 。对此，我们不能只看到高等教育规模的扩张，还应认识到高等教育组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化、权益的多样化和民主诉求的不断增加。解决我国高等教育各利益相关方在共同发展中的矛盾和冲突，既需要“正式”的制度安排，也需要“非正式”的制度设计。

除了高等教育自身的复杂变化，我国高等教育的外部环境也已发生巨大变化。首先，高等教育规模扩大后，高等教育的利益相关方显著增加。过去，我国高等院校学生人数少，很多人不了解高等教育，因此，对高等教育的评价相对较少。而时至今日，读大学已经是一件很平常的事情，利益相关方显著增加，整个社会有更多的人能够感受、了解高等教育，也就更容易看到问题，这也是为什么当前我国社会各阶层都能对高等教育品头论足的一个重要原因。其次，市场经济体制的建立要求我国高等教育体制要与之相适应。当前我国很多高校的经费来源多元化，筹资集资的数量不断增加，有的高校总体办学经费中的国家拨款已不足1/5。再者，完成高等教育阶段学习的学生走向社会的渠道也进一步变化，市场在就业中发挥着决定作用，同时，高等教育国际交流合作的广度和深度也前所未有。这些情况都表明我国高等教育的外部环境发生了重大变化。

我国高等教育的自身发展和其所处外部环境的变化告诉我们，如果还停留在传统的“管理”的概念下来发展高等教育事业，显然已经落伍了。现实情况要求我国要从高等教育管理向高等教育治理转变，要由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由办教育转向管教育，由管理转向服务。过去，我们也认识到管理能力不足的问题，今天我们更应认识到治理能力不足和治理能力不够现代化的问题。也就是说，不只是从上到下管理的能力不足，而且是多元、平等、协调的治理能力不足。

在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标的要求下，在加快转变政府职能的具体部署中，《决定》对深化教育领域综合改革进行了全面部署，提出了要“深入推进管办评分离”，并提出若干具体实施办法：“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教 育”。因此可以说，“管办评分离”是深化高等教育管理体制改革、建设高等教育治理体系的突破口。当然，从高等教育治理体系来看，管办评分离是一种相对的分离，准确的理解应该是管办评的分立、分工、互动与协同。建设高等教育治理体系是一个复杂的系统工程，以下仅从“管办评分离”的角度谈一些认识。

二、治理理念下政府对高等教育管理模式的转变

“治理”是指市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。治理是“一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现”。“治理”区别于传统的“统治”、“管理”，它强调公共事务的管理主体不仅包括公共机构和行为者，还包括非公共机构和行为者；在行为方式方面，不仅包括权力或权威，还包括参与、协商、谈判。治理的要点在于多元主体的合作共治，在于所有治理主体通过平等协商达成一致的公共目标及行动方案。这就改变了原有的自上而下、一元单向的“管理”模式，而要重构高等教育事务管理的权力体系。推动这一重大改革的起点和主导力量在政府，没有政府的职能转变，也就谈不上高等教育治理体系的建设。在政府对高等教育治理方面，应主要实现以下三个“转向”：

一是在工作理念上实现从以管理为中心转向以服务为中心。各级教育行政主管部门首先应该改变长期以来所形成的“管”字当头的思维方式和工作模式，树立公共服务的意识与理念，将“为高校服务”落实到政府的各项工作之中。政府对高校的服务既包括为高校提供经费支持、国内外教育信息、学生奖贷资助等直接服务形式，还包括制定规则、维护秩序以及营造公平竞争的外部环境等间接服务。政府与高校之间不仅有自上而下的指令性控制关系，还要有平等协商式关系。

二是在工作方式上实现由单纯的行政管理转向综合运用法律、规划、政策、公共财政、信息服务等积极引导和支持学校发展。在运用政策和运用法律的关系上，更要善于运用法律进行管理。因为教育政策不等于教育法律，与教育法律相比，教育政策具有灵活性、针对性和时效性强等特点，政府通过政策引导、管理高校，具有很强的优势。但是，教育政策有时会根据领导者的意志而更改，稳定性、连贯性差，一旦政策有问题，后果也会很严重。因此，政府在服务高校的基础上，要更加注意运用法律进行“管理”。

三是调整行政行为空间，政府简政放权，给高校更大自主权，激发基层活力。首先，中央要向地方放权，进一步健全完善高等教育由中央与地方两级管理，以地方政府为主的体制。“两级管理、三级办学”的理念在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中就已经提出了，现在还需继续深化，办学还需向基层延伸。其次，政府要向高校放权。这不仅是对中央政府的要求，也是对地方政府的要求。笔者在多年工作中对此感受很深切的一点是：权力过分集中的问题在省市这一层面更突出，地方高校的自主权更小。地方高校的人事、干部、经费等的决定权大都在省市的相关部门。无论是学校人才招聘，还是教师职称晋升、处级干部任免，都要省级政府的有关部门审批。一些高校虽有抱怨但又怕得罪权力部门而不愿多言。因此，在这一问题上应该十分明确，政府特别是地方政府要把更多的权力下放给高校，以激发高校的办学活力。

需要注意的是，放权的主要对象是高校，而不是由另外的某些社会组织来直接承接政府转移的职能，从而让它们成为“第二政府”。同时，政府还要下决心克服立项过多、审批过多的弊端，真正成为责任政府、法制政府、服务政府。

三、健全高校内部治理结构，提升高校治理能力

高校是政府放权的主要对象，要让高校真正享有独立事业法人组织的各项应有权利。改革开放以来，我国高等学校的办学自主权逐步扩大，已经基本走出了原有的计划经济体制的传统管理模式，但仍有很多问题需要改革，一些方面已经进行的改革也还有待深化。应该说，进一步扩大办学自主权、提高高校内部治理能力是改革的基本方向。

高校作为国家、社会大系统中的一个子系统，在“外接内治”过程中必须处理好多方面的关系。《高等教育法》第十一条规定：“高等学校应该面向社会，依法自主办学，实施民主管理。”这三方面是一个整体，指明了高校行使自主权的基本内容。自主权不是自说自话，想怎么做就怎么做，正确行使自主权，正如袁贵仁部长在讲话中所要求的那样，必须做好“面向”、“依法”、“民主”三方面的文章。邓小平提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，其实就是面向社会：面向现代化的社会、面向世界的社会、面向未来的社会。高校要面向社会定学校之位、面向社会设置专业、面向社会进行教学改革，要善于利用市场和非市场的机制吸纳各种社会资源，还要接受社会监督；所谓“依法”，就是要依据教育法、高等教育法、学位条例等有关法律法规正确处理学校事务；所谓“民主”，就是要依靠师生员工，发挥党的基层组织、教代会、民主党派、学术委员会等各方面的积极作用，把一切积极因素调动起来。这种民主也包括学校向院系放权，发挥基层积极性。

做好上述三个方面的文章，需要健全校内治理结构，使校内各利益相关的行为主体的积极性都发挥出来，并且相互协调。同时，要进一步完善“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的具体实现形式，这既是我们的经验，也是现实的最佳选择。

在当前我国高等教育治理中，高校缺乏自主权与自身用权不当的问题是同时存在的。高校在呼吁放权的同时，也要学会用权，要提高学校自我约束、自主发展的能力，切实行使好办学自主权。不仅要把行政权力关进制度的笼子里，学校的办学自主权也要关进制度的笼子里。高校中屡屡出现的问题，都与高校不会用权以及权力监督体系不健全有关。因此，在政府放权的同时，完善高校内部治理结构、培育和提高高校自主办学能力，是建设中国特色高等教育治理体系的一个重点。

高校内部治理结构的完善、高校内部治理能力的成长体现了我国高等教育发展中尊重教育规律、遵循教育逻辑办学的良性生态。政府搭台，高校走向舞台中央“表演”。要唱好“这台戏”，高校自身需要从内到外进行全系统的改变，创建起一套为自己量身打造的、适合国家需要与本校特色的治理结构。这是一个逐步实现的过程。在这个过程中，我们要善于借助来自外部的压力，更要激发高校内部自觉的动力。高校内部治理结构的建设应当制度化，包括加快学校章程的制定，应完善校内规章制度体系。在校内也要有规必依，使依法治校成为常态。学校的基本工作制度也不能因为校领导的变更而改变，而应让制度决定运行，让合教育逻辑成为主旋律。

四、创新高等教育评估机制

促进高等教育的“管办评”分离，要按照政事分开的原则，将“评”的任务主要交给社会组织来完成，建立起“政府管、学校办、社会评”的三方协同的格局。

西方发达国家在建立高等教育质量保障体系时，普遍重视支持社会组织机构开展教育评估检测。这些社会组织机构大都受政府委托，在某种程度上担当了政府、高校、社会三者之间相互关系的桥梁角色，与此同时，这些社会组织机构又表现出明显的中立性、专业性和非营利性。当前，我国的社会组织建设尚属起步阶段，这与我国高等教育评估事业的发展需求极不相称。这样的现状一方面与我国社会组织自身发展缓慢、影响力小有关，同时，也与我国高等教育评估长期以来由政府直接操作、社会组织难以介入而使专业评估机构的生存与发展受到制约有关。

目前，随着高等教育大众化的实现，高校发展多样化，社会需求多样化，质量的标准也应多样化。因此，高等教育评价也应是多样化的，是多元主体参与的。在高等教育大众化的时代，政府、家长、学生、企业及用人单位乃至中学等社会各方面都是高等教育的利益相关方，都有评价权和话语权，所以社会对高校的评价就一定是多元多样的，其中主要包括必要的政府评估、社会评估和学校自我评估。

以我国高校本科教学质量评估为例。首先，必要的政府评估还是需要的。教学质量要有底线，合格评估就是为了保住质量的底线，对基本的办学条件、教学管理、教学质量，国家不能不管。政府用人民的钱办教育，就要对人民负责，要有质量交代。其次，要强调发挥社会评估的作用，加强中立性、专业性和非营利性的专业化教育评估机构的建设，保证社会评估的相对独立性，这既是质量保障的手段，也是我国高等教育治理体系中的重要环节。开展对高校的审核评估，就是高校要根据社会需求和学校自身条件首先进行自我定位，专业评估机构着重审核学校的实际工作状况、工作结果与学校的目标定位的符合程度，诊断问题、提出咨询，以更好地实现学校的定位目标，从而改变“拿一把尺子衡量所有高校”的弊端，鼓励高校办出特色，使高等教育以多样化的人才满足社会多样化的需求。第三，要分层分类开展评估。不能把评估都集中在中央，各个省市都应该有自己的专业评估机构。当前，全国半数左右的省市已经建立了评估机构，伴随着《决定》的新要求，应该普遍建立省市级专业评估机构，并使之真正专业化。第四，要实现开放评估，引进社会力量参与评估，在条件成熟的地方，可以引入与国际教育机构的合作评估，鼓励开展工程认证、国际合作评估等多种方式的评估。第五，在进行外部评估的同时，更要强调质量建设和质量保障的主体是学校。学校的自我评估和质量保障体系建设是非常重要的。现在，有的学校已经建立了“教学发展中心”、“教学质量监控中心”一类的机构，开展对本校教学质量监控，形成对本科教学质量的“闭环控制”。笔者认为这是很有意义的。好的教学质量不是评出来的，而是靠学校实实在在的工作干出来的。

在推进高等教育治理体系建设的过程中，要特别强调积极、稳妥。正如习近平总书记所指出的，改革的军令状已经下达，集合号已经吹响。实现高等教育治理体系和治理能力的现代化，涉及的“利益相关方”很多，有不少“利益相关方”还是教育系统之外的。我们既要积极，又要稳妥，不能不作为，但是如果没有规划好、没有经过缜密的论证就盲目地去改也是不对的，而且也是不能成功的。在建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化的过程中，一定要切实加强和改善党的领导，这是保障我国高等教育改革取得成功的关键所在。